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Aide publique au développement : en finir avec la course aux moyens

La question de la stratégie d’aide publique au développement (APD) française est plus que jamais au cœur de l’actualité : et pour cause, Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, présentait le 17 février devant l’Assemblée nationale le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Dans ce texte transparaît une volonté de redéfinir les moyens et objectifs de l’APD afin d’améliorer son efficacité, mais aussi de prendre des mesures phares et très symboliques telles que l’introduction d’un mécanisme législatif permettant la restitution des biens mal acquis. 

Par Maya TIRA pour Je m’engage pour l’Afrique*

La nouvelle loi de programmation intègre une nouveauté : une programmation financière de l’APD afin de parvenir à un enjeu clé : graver dans le marbre le sacro-saint objectif fixé par les Nations Unies de porter l’Aide Publique au Développement à 0,55% du revenu national brut en 2022, puis à 0,7% d’ici 2025, contre 0,43% actuellement. 

La France a consacré 12,8 milliards d’euros à l’Aide Publique au Développement en 2020, érigeant le pays à la cinquième place des pays du Comité d’Aide au Développement en termes de montant alloué à l’APD. 19 pays du continent africain – et particulièrement la région du Sahel – ont été inscrits parmi les zones géographiques prioritaires de l’APD française. Le gouvernement y concentre en 2018 50% de ses subventions et 2/3 des subventions mises en œuvre par son opérateur, l’Agence Française de Développement (France Diplomatie, 2018). 

Mais derrière ces chiffres, une incompréhension : celle de l’exercice délicat de la mesure de l’Aide Publique au Développement, et de ses implications sur l’efficacité de l’aide.  Malgré une tentative de réforme, la nouvelle loi de programmation reproduit un mécanisme anachronique : celui d’évaluer l’efficacité de l’aide en fonction des montants alloués à l’APD, au lieu d’en évaluer les résultats et les impacts sur les pays bénéficiaires. Or cette logique se heurte à deux problématiques : en premier lieu, elle nie que les montants alloués à l’Aide Publique au Développement sont avant tout un instrument historique de lutte d’influence. En second lieu, elle floue les contours de ce qui est considéré – ou non – comme de l’APD, rendant ce concept illisible.

L’Aide Publique au Développement : Un instrument historique de lutte d’influence

L’apparition du concept de l’Aide Publique au Développement coïncide avec les vagues d’accession à l’indépendance de nombreux pays africains anciennement colonisés. L’APD revêt alors une dimension stratégique incontestable, celle de garder les liens politiques et économiques avec les pays nouvellement indépendants. En France, cette volonté se traduit par le maintien d’instruments de gestion des colonies telles que la Banque des Colonies, qui devient la Caisse Centrale de Coopération Économique – ancêtre de l’Agence Française de Développement (Fondation Robert Schuman, 2020). En continuant à financer des projets d’envergure à travers l’APD, la France a pu conserver un levier d’influence sur les décisions économiques et politiques des anciennes colonies (Daudin et Ventelou, 2003). Cette période est également marquée par la Guerre Froide, qui voit les puissances mondiales procéder au financement massif – par l’intermédiaire de l’APD – des pays du Sud, qui deviennent alors le théâtre d’une lutte d’influence entre les deux blocs. 

Ce financement massif s’écroule à la chute du mur de Berlin : avec la perte des intérêts géostratégiques liés à la fin de la Guerre Froide, L’APD des États-Unis, de la France ou du Royaume Uni est divisée par deux entre 1990 et 1997, causant ainsi une difficulté supplémentaire à l’ajustement structurel de l’économie africaine (Severino et Ray, 2011). L’Aide Publique au Développement revêt alors une nouvelle dimension, nourrie par l’obligation morale des pays du Nord de sauver les pays du Sud et de contribuer à leur ajustement macroéconomique structurel. Lors de cette phase d’« éthique compassionnelle » (Severino et Ray, 2011) à vision très court-termiste, l’APD est majoritairement utilisée pour refinancer la dette publique des pays du Sud (Jacquet, 2006). Entre 1997 et 2007, les chiffres de l’APD repartent à la hausse, nourris par les annulations de dettes : entre 2004 et 2005, elles contribuent à 70% de la croissance de l’aide publique au développement. En 2006, le quart de l’APD française est destinée à l’annulation de dettes.

En parallèle, émergent les premières voix contestataires sur l’efficacité de l’Aide au Développement pour lutter contre la croissance et la réduction de la pauvreté. A l’origine de ces critiques émane une question essentielle : celle de l’incompréhension autour de la définition même de l’Aide Publique au Développement, et de l’inadéquation entre ses objectifs, ses moyens et ses résultats.

L’Aide Publique au Développement : un concept aux contours volontairement flous 

Ce qui est comptabilisé comme de l’APD…sans pour autant être de l’APD

            L’APD a été définie en 1969 par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE comme « l’aide fournie par les États dans le but exprès de promouvoir le développement économique et d’améliorer les conditions de vie dans les pays en développement ». Cette définition, inchangée depuis sa création, reste volontairement très floue quant aux instruments qui peuvent être considérés, ou non, comme de l’Aide Publique au Développement. De ce fait, cette comptabilisation se fait aujourd’hui à la discrétion des pays fournisseurs de l’Aide. Lorsque l’on creuse dans la réalité des chiffres de l’aide au développement, force est de constater que beaucoup des éléments qui gonflent les chiffres de l’APD ne sont pas, in fine, des instruments qui financent le développement. Parmi ces éléments, on note notamment : 

  • Les bourses d’étude destinées aux étudiants des pays en développement pour étudier dans les pays donateurs : ces dépenses s’élevaient à 2 milliards d’euros en 2004. Cette dépense aurait pu contribuer à l’aide au développement si l’intégralité des étudiants retournaient travailler dans leur pays d’origine, ce qui n’est pas le cas : en moyenne, un étudiant africain sur deux reste dans le pays où il a fait ses études.
  • Les coûts liés à l’accueil des réfugiés politiques issus des pays en développement : encore une fois, la relation entre ces dépenses et la contribution au développement n’est pas évidente. 
  • La comptabilisation des frais administratifs des bailleurs de fonds 
  • Les dépenses liées au secours alimentaire      dans les zones de conflit : si ces dépenses sont évidemment liées à la solidarité internationale, elles sont peu enclines à contribuer à la croissance et au développement socio-économique des pays à long terme. 

Au-delà de ces éléments, la question de la comptabilisation de l’annulation de dettes comme de l’APD est également problématique : Si l’allègement des dettes a en effet contribué à libérer des ressources pour lancer des investissements, notamment au Mali, la pertinence de la prise en compte de l’annulation de la dette dans l’APD est questionnable : en premier lieu, car ces dettes, au moment où      elles ont été octroyées, n’étaient pas considérées comme de l’aide au développement. En second lieu, car l’hypothèse que ces dettes soient remboursées par les pays bénéficiaires était, à la base, très peu probable. 

Autre problématique dans le fait de comptabiliser l’allègement de la dette dans l’APD : la double comptabilisation du risque qui induit l’augmentation artificielle des montants de l’APD : en effet, les règles de comptabilisation de l’aide autorisent désormais une double comptabilisation de l’annulation de la dette.

Ce qui n’est pas comptabilisé comme de l’APD…mais gagnerait à l’être

L’Aide au développement, monopole de la puissance publique ?

Érigée en politique publique transnationale, l’APD omet ainsi de comptabiliser les multiples initiatives privées en faveur du développement. Or depuis 1990, le « marché de l’aide » (Klein, 2005) s’est ouvert à de nombreux acteurs tels que les ONG, les fonds et fondations privées ainsi que les entreprises à la fois dans les pays donateurs et les pays bénéficiaires de l’aide. Cette complexification et cette décentralisation du paysage de l’aide est peu prise en compte, entraînant une mise à l’écart d’instruments qui contribuent pourtant au développement : parmi eux, les prises de participation ou les garanties de prêt en faveur de l’investissement public sont laissés à l’écart car l’APD, dans sa définition actuelle, ne prend en considération que les prêts avec une composante « don » de 25% à minima et de 35%lorsque l’aide est liée à l’achat de biens et services produits par le donateur. 

Cette mise à l’écart est pourtant peu parlante au regard de la réalité de l’aide au développement : aujourd’hui, la comptabilisation purement publique de l’aide est tout simplement anachronique, et ne correspond pas du tout aux pratiques à l’œuvre. De manière générale, l’APD est bien plus nourrie par les partenariats publics-privés qu’elle ne l’entend. Pourtant, le CAD continue d’évaluer l’APD sur la base de dons et de dépenses uniquement effectuées par les États membres. Et ce mode de calcul n’est pas sans conséquences : il empêche les banques et agences publiques de développement de changer leur modèle économique

L’Aide Publique au Développement, monopole des pays du Comité d’Aide au Développement ?

La coopération internationale en développement a vu apparaître de nouveaux États donateurs qui ne font pas partie du CAD. Des pays du Sud qui bénéficient de l’APD comme la Chine, l’Inde ou le Brésil contribuent également au développement, mettant en péril la situation de monopole de l’aide exercée par les pays du CAD. Ces « donateurs émergents » ne sont pas récents et concentrent une grande partie de leurs efforts sur le continent africain. La coopération brésilienne en faveur de l’agriculture au Mozambique, la coopération chinoise pour l’infrastructure au Congo, au Gabon ou en Angola, ne sont que des exemples des multiples projets de développement enclenchés par ces pays, mais qui demeurent à la marge de la comptabilisation de l’APD. Pourtant, l’aide de ces outsiders relève, en termes géographique et sectoriel, plus de la complémentarité que de la concurrence à l’aide des pays de l’OCDE (Chaponnière, 2008).    

De la mesure des moyens à la mesure des résultats : l’indispensable changement de paradigme de l’Aide Publique au Développement 

« Il est difficile de trouver d’autres types de politiques publiques dont les performances sont aussi peu évaluées sur la base des résultats et autant sur celle des dépenses, elles-mêmes très imparfaitement mesurées. » (Severino et Ray, 2011). 

            Malgré une volonté de réforme claire, la nouvelle loi relative à l’aide publique au développement française vient reproduire les erreurs qui entourent le concept de l’APD.

L’éternel problème de la mesure : 

La question de la mesure de l’Aide Publique au Développement constitue le cœur de la problématique de l’efficacité de l’aide : comment évaluer cette efficacité si l’effort se concentre sur la comptabilisation des moyens au détriment de la mesure des résultats ? Là encore, malgré une volonté de réforme de son aide au développement, la France tombe indubitablement dans le piège de la mise en valeur des moyens. Hervé Berville, rapporteur du projet de loi, pointe lui-même le manque de pertinence de l’objectif des 0,7% du RNB consacré à l’APD pour contribuer à une meilleure efficacité de l’aide. Si le nouveau projet de loi prévoit la mise en place d’une commission d’évaluation indépendante de l’aide au développement, le chemin pour inverser la dynamique de la mesure de l’aide est encore long. D’autant plus que la nouvelle loi est encore profondément teintée de volontés d’influences, comme cela a été ouvertement admis par Jean-Yves Le Drian lors de la présentation du projet de loi devant la commission des Affaires étrangères du Sénat.

La difficile modernisation de l’Aide Publique au Développement :

Depuis 2012, le CAD entreprend de moderniser son système statistique afin de mieux comptabiliser l’APD et de s’adapter aux nouvelles réalités de l’aide au développement. Cela s’est notamment matérialisé par la revue de la mesure des prêts concessionnels au secteur public, une meilleure prise en compte des instruments du secteur privé ainsi que la clarification des dépenses relatives aux réfugiés sur les territoires des pays donateurs. 

En 2019, l’adoption de l’équivalent-don a été pensée comme une manière de comptabiliser de manière plus juste et de privilégier les dons et les prêts fortement concessionnels (OCDE, 2021). Dans un sens, cela témoigne d’une volonté de modernisation qui était plus que nécessaire au regard du caractère de plus en plus anachronique de l’APD.  Néanmoins, cette logique reste marquée par une volonté de mesure de l’effort du donneur au détriment de la mesure des résultats de l’APD. Si un effort conscient de mesure a été entrepris par les pays donateurs pour améliorer la quantification de l’aide, cela ne reflète en réalité que l’effort consenti par les pays de la DAC et n’apporte pas de réelle information sur la transformation de cet effort sur le terrain.

Sur la question de l’allègement de la dette, un accord a été trouvé au sein du CAD en 2020 sur une nouvelle méthode de comptabilisation au sein de l’APD qui encouragerait les pays donateurs à rééchelonner ou à complètement annuler la dette de pays receveurs de l’aide qui ne seraient pas en mesure de la rembourser. Cette logique est dangereuse selon des organisations de la solidarité internationale telles que Coordination Sud ou Eurodad, car elle pourrait revenir à inciter les pays donateurs à prendre le risque de prêter à des pays peu solvables, dans le seul but de gonfler leur contribution à l’APD. Aujourd’hui se pose donc la question de la légitimité à comptabiliser l’allègement de la dette comme de l’APD, notamment si cela encourage le surendettement de pays qui auront probablement des difficultés à rembourser leur dette. 

L’Aide Publique au Développement revêt aujourd’hui encore un caractère profondément politique. Cela est intensifié par la course aux moyens que se livrent les pays donateurs et qui est encouragée par la fameuse règle des 0,7%. Mais cette donnée n’apporte aucune réponse sur la conversion de ces moyens en résultats concrets dans les pays receveurs de l’aide. Si l’évaluation se fait à l’échelle projet, aucun travail réel d’évaluation globale de la contribution de l’APD n’est mis en place. A trop mesurer les moyens, l’objectif de l’aide a été détourné afin de mettre l’accent sur l’effort concurrentiel des pays donateurs. En témoignent les règles encore très confuses de comptabilisation de l’aide qui peuvent être totalement contre-productives pour les pays receveurs, à l’instar de la question de l’allègement de la dette. 

Recommandations : 

  • Expliciter les instruments et dépenses qui relèvent de l’Aide Publique au Développement : 
    • Créer un système de mesure de l’APD uniforme, lisible applicable à tous les pays donateurs
    • Revoir les conditions de la comptabilisation de l’allègement de la dette dans la comptabilisation de l’APD
  • Modifier l’approche de la comptabilisation de l’aide : 
  • Revoir la pertinence de l’objectif des 0,7% du RNB destiné à l’Aide au développement 
    • Privilégier la mesure de l’impact à la mesure des moyens : mesurer l’efficacité de l’aide au développement du côté du pays receveur en créant des instruments d’évaluation d’impact tangibles, basée sur les Objectifs du Développement Durable. 
    • Dépasser la simple approche « projet » pour réaliser des évaluations plus globales par pays 
    • Prendre en compte les externalités négatives de l’Aide au Développement, notamment sur les volets sociaux et environnementaux. 
    • Inclure les partenaires locaux dans l’évaluation de l’APD 

* Maya TIRA, diplômée de Sciences Po Paris et passée par le conseil en management et développement international. Elle s’intéresse désormais à la mise en place des Impact Bonds en France dans le cadre de la préparation d’une thèse.

JMA – « Je m’engage pour l’Afrique » est le premier incubateur de politiques publiques à destination de tous les afro-optimistes, d’où qu’ils viennent, souhaitant être les porte-paroles d’une jeunesse qui partage notre ambition pour l’Afrique .

Créée en décembre 2020 par Ileana Santos et Amina Zakhnouf, JMA est une association apolitique à but non-lucratif qui rassemble la jeunesse afro-optimiste pour la construction des futurs du débat public souhaitables entre l’Afrique et l’Europe par la valorisation des innovations, l’influence et la co-construction de solutions impactantes.

JMA souhaite ouvrir la réflexion sur le sujet de la dette publique des pays africains et porter les voix de jeunes experts au travers d’un Livre Blanc intitulé « Contresens » que vous pouvez retrouver sur https://jmafrique.com/ et LinkedIn JMA.

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